国有企业的改革之所以步履维艰，是因为在改尽了企业内部可以改革的要素之后，人们才醒悟到企业的外部环境按兵不动是内部再难收到改革成效的根本原因。产权理论、不完全合同理论讲的是权利怎么划分才能带动个人积极性的问题，而中国的问题是尚缺市场培育所需要的法制环境。
中国的国有企业改革，走过了风风雨雨、峰峦叠嶂的二十六年。由国家发起的这场改革的力度是渐进式地增强，核心问题从关注提高生产效率到建立现代企业制度、确立有效的公司治理结构①，人们的认识已经从单纯想追求提高效率的局部措施逐步进入到要求进行全面的制度变革这一较为核心的层次。在“摸着石头过河”的心态下，以试错改过、从错误中学习的做法，走过了给企业下放不同层次的权利、以至对大型企业进行公司化改造的过程，这过程本身就在积累着中国自己的企业改革经历。从学者的研究中，我们可以看到，国有企业的改革，集中体现了中国急欲学习建立公司治理结构而又与其沿袭不变的人事任命制度、行政管理结构相互纠缠，最终发现企业充其量可以改变的是内部的环境与机制，却无法改变企业的外在环境，而后者原来才是对企业改革的初衷——提高效率更能奏效的前提条件（Steinfeld，1998）。
在相当长的一段时间里，人们普遍认为国有企业之所以搞不好是因为它是人人所有，其实又谁都没有，这种老百姓的表达方式非常深入人心，这也是老百姓所理解的产权问题。回顾刚刚过去的五年和向前推进的更长的时间，我们可以看到与制度相关联的产权成为主流话语从而塑造着人们对问题的认识和表述。产权是与企业理论这个在近二三十年来非常活跃的主流微观经济学相关的一个领域，中国既确定了它要做的是摒弃计划建立市场的改革，就注定了它的理论营养主要是要向起源于市场经济的企业理论、新制度经济学等吸取。产权、所有权改革一时成为风行一时、被认为有神奇功效的“灵丹妙药”。从二十世纪九十年代后期开始，由中央政府推动，在一些关键性的、属于“抓大放小”中“抓”的行业如钢铁制造业（Steinfeld ，1998）、石油行业进行优良资产与存续资产划分的结构性“分家手术”，力图借产权之手打造出真正意义上的、有市场竞争力的企业，而对一些小的国有企业则基本上靠股份制转化了它的国有性质。结果如何呢？根本的问题在多大程度上得到了解决？或者，我们或许应该问的是，根本的问题是“谁拥有”还是别的问题？