［摘 要］公共政策是人类面对日益复杂的公共事务所诞生的公共管理工具，是科学技术发展与社会进步相交融的人类知识结晶。公共政策的过程性与动态性特点要求公共政策必须顺应时代的变化作出相应的调整和革新，做好公共政策的优化与组合，否则只能阻碍时代的发展和社会的进步。由此，面对大转型的社会变革时代公共政策必须作出回应。本文以人事档案制度为例，说明在社会转型过程当中公共政策所存在的“二元性”不适应问题及其原因，并进一步指出公共政策创新的路径选择。作者认为，作为公共管理工具的公共政策是否具有回应性是社会转型增量函数当中的重要变量。
［关键词］社会转型 公共政策创新 回应型政策 人事档案制度
社会型态与公共政策范式
在社会的发展过程中，我们可以按照社会的秩序状况简单地把社会型态划分为常态社会和非常态社会。一般来说，常态社会表征为制度规范、社会理性、政局稳定、生活有序，非常态社会表征为制度混沌、社会病态、问题丛生、生活无序。为此，为了巩固公共权力机构的权威地位和建构良性的社会秩序，不同型态的社会类型要求不同的“宏观性”公共物品。比如，针对常态型社会所对应的相对正态的公共事务就必然需要维护型公共政策，也必然要求常规性的、程序化的公共管理；与此相反，针对非常态型社会所对应的相对病态的公共事务就必然需要回应型公共政策，也必然要求非程序化的公共管理或危机管理（见表1）。当然，这种“两分法”不是截然对立的，比如常态社会亦存在纷繁复杂的公共事务，也需要回应型政策和危机管理，且在一定的时间段比较突出，如美国的“911事件”、中国的SARS危机等，只不过相对于非常态社会而言它所表露的显度、频率、强度较轻较少而已。同时，我们发现一个社会并非只是“静止地”存在仅有的两种社会型态，还存在着一种介于两者之间的既不是完全意义上的常态、也不是完全意义上的非常态的“过渡”型态，即通常所谓的“转型社会”。1其实，转型社会是隐含的、必需的社会型态形式，任何社会变迁都无法摆脱这一阶段。
表1 不同社会型态下宏观性公共物品的提供方式
社会型态公共物品 常态社会 非常态社会
公共事务 正态、静态 病态、动态