内容摘要：
城市居民最低生活保障制度的建立和实施意味着针对城市贫困居民的社会救助由道义性向制度性转变。该项制度在实践过程中，由于制度环境以及制度对象的影响而产生了多方面的延伸效果。并且形塑了一个多主体参与的利益结构，从而导致低保制度在实践中逐步走向重构，并预示着城市社会救助制度的再次转型。
关 键 词：城市居民；低保制度；制度演进
引言
改革开放以来，随着中国城市贫困形势的变化，政府扶贫工作发生了若干重要转变。笔者曾经将这些转变概括为6个方面，即：从扶持企业到直接救助贫困人口，从道义性扶贫到制度性扶贫，从救助制度分立到救助制度整合，从基本生活救助到综合救助，从消极救助取向到积极开发取向，从忽视社区作用到重视社区作用（洪大用，2003）。当然，这些转变并没有全部完成，有些方面只是表现出一定的趋势。
在上述转变中，所谓“从道义性扶贫到制度性扶贫”的转变，有可能引起一些人的批评。
因为，在某种意义上，道义与制度往往是密切相关的。有时道义需要通过制度来体现，而制度的内核总包含着某种道义。但是，笔者依然坚持这样的判断，大体上是想表达这样几层意思：
第一，在改革以前乃至改革开放初期。由于追求充分就业和平均分配，所以城市贫困问题并不突出。特别是相对农村贫困而言，更是如此。因此，城市扶贫也就没有专门的制度。
当时确实存在着对没有劳动能力者、没有收入者、没有赡养人或抚养人者（所谓“三无人员”）
实施救济的制度，但是这种制度更多地是从人道主义的角度对特殊人群实施救助，而不是以权利保障为出发点、针对所有贫困人员的、具有普遍主义取向的救助制度。
第二，随着城市经济、社会体制改革的深化，城市贫困在1980年代以后，特别是在1990年代。逐步成为一个突出的社会问题。但是，政府在一开始并没有作出有效的制度回应。有关机构开展的救助贫困人口的活动主要体现为“送温暖”的形式，主要是在每年的元旦、春节这“两节”期间开展“进万家门，知万家情，解万家难，暖万家心”活动，由各级工会干部与党政领导一起，深入到困难企业和困难职工家庭慰问、救助，把温暖送到职工群众的心里。由于这项活动造成了比较大的社会反响，引起了高层领导的重视，全国总工会1994年将其改名为“送温暖工程”。这样的工程，无论从其形式看，还是从其内容和效果看，都体现出很强的道义性，在本质上是体现扶危济困精神的道德工程。